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21. Union européenne > 01. Bulgarie > 06. Politique étrangère > 02. Relations multilatérales > 01. Union Européenne

Par François Frison-Roche [1]

Dans la suite logique de l'entrée de la Bulgarie dans l'Union européenne le 1er janvier 2007, le parlement bulgare vient d'adopter la loi électorale qui permettra aux électeurs d'envoyer dix-huit représentants au parlement européen.

Ces premières élections européennes pourraient se tenir le dimanche 20 mai 2007. Les représentants élus siègeront jusqu'en 2009, date du renouvellement de l'ensemble du parlement européen.

Le choix du système électoral, la proportionnelle, n'a pas soulevé de débats particuliers. En revanche, la mesure visant à exclure du corps électoral les ressortissants bulgares vivant en dehors du territoire de l'Union européenne, d'une part, et la majorité parlementaire qui l'a fait adopter, d'autre part, ont suscité quelques frictions au sein de la coalition gouvernementale tripartite de centre gauche formée par le parti socialiste (BSP), le NDSV de l'ancien Premier ministre Siméon II de Bulgarie et le Mouvement pour les droits et les libertés (DPS) qui représente principalement les minorités turque, rom et musulmane de Bulgarie.

Comme souvent, le « non-dit » de cette loi électorale pourrait avoir des conséquences politiques sur l'équilibre ultérieur du paysage politique bulgare.

Le dispositif électoral adopté

Le système électoral définitivement adopté par la loi du 22 février 2007 - pour les élections au parlement européen uniquement - est la proportionnelle avec une répartition des sièges selon la méthode dite de « Hare-Niemeyer » (Art. 9, alinéa 2).

L'ensemble des votes recueillis sera réparti à la proportionnelle dans le cadre d'une circonscription unique. Les électeurs auront également la possibilité d'exprimer un vote préférentiel entre les candidats présentés sur une même liste. (On doit signaler que ce vote préférentiel devrait être d'une portée très réduite. Certes, tout électeur aura la possibilité (et non l'obligation) d'exprimer sa préférence pour l'un des candidats dans la liste du parti qu'il choisit. Si un candidat, placé en position subalterne, recueillait plus de 15 % de ce choix préférentiel, calculés sur l'ensemble des bulletins recueilli par le parti, il passerait alors en tête de cette liste (et si celle-ci obtient un seul siège, c'est alors lui qui serait proclamé élu). Les études statistiques montrent que cet élément préférentiel ne produit un effet que dans 5 % des cas environ).

De manière unanime, les spécialistes estiment que ce mode de scrutin favorise plutôt la représentation des « petits » partis. Il diffère donc du système proportionnel en vigueur pour les élections législatives (système d'Hondt avec répartition des restes dans le cadre de 31 circonscriptions avec un seuil national de 4 %). Un seuil électoral de 5,56 % a été introduit pour ces élections européennes. On peut rappeler que, pour les élections européennes notamment, le principe d'un tel seuil existe dans de nombreux pays européens (5 % en Allemagne et France mais également en Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie ou Tchéquie, 4 % en Autriche et en Suède ou 3 % en Grèce).

En ce qui concerne les règles électorales maintenant, le Parlement bulgare a globalement suivi les « principes communs » préconisés par le parlement européen dans une résolution de 1998. Les principales mesures du dispositif adopté sont les suivantes :

Les partis, les coalitions de partis et les candidats indépendants (ces derniers doivent être présentés par des « comités » ayant recueilli les signatures d'au moins 10.000 citoyens) prenant part aux élections devront verser respectivement une caution de 15.000, 20.000 et 10.000 Leva (1 Euro = 2 Leva).

Les candidats de nationalité bulgare à la députation doivent avoir été résidents permanents en Bulgarie ou dans un pays de l'UE pendant les deux dernières années au moins. Ils doivent être âgés de plus de 21 ans au jour de l'élection, avoir une adresse permanente en Bulgarie, ils ne peuvent pas avoir une nationalité hors de l'UE, ne pas être sous tutelle ni être sous le coup d'une peine privative de liberté.

Peut être élu également tout ressortissant de l'Union européenne qui n'a pas de double nationalité hors de l'Union européenne, n'est pas privé de ses droits civiques dans son pays, a le statut de résident permanent ou durable en Bulgarie, a vécu les 2 dernières années en Bulgarie ou dans un pays de l'Union européenne et a fait une déclaration écrite de candidature.

Les listes électorales (dressées par les municipalités) seront purgées des électeurs qui ont une adresse de résidence dans un pays n'appartenant pas à l'Union européenne. Ils pourront être réinscrits sur les listes électorales après avoir rempli une déclaration écrite indiquant qu'ils ont vécu au moins les trois derniers mois en Bulgarie ou dans un pays de l'Union européenne et qu'ils n'ont pas déjà pris part dans l'un de ces pays aux dernières élections européennes.

Les Bulgares, résidents dans un pays de l'Union européenne mais qui se trouveraient en Bulgarie le jour des élections européennes, pourront voter à leur adresse de résidence après avoir rempli une déclaration écrite reprenant notamment la dernière indication mentionnées dans le paragraphe précédent.

Les citoyens de l'Union européenne qui ne sont pas ressortissants bulgares ont le droit de voter en Bulgarie s'ils sont âgés de 18 ans et plus, ont le statut de résident permanent ou temporaire, ont vécu durablement les trois derniers mois en Bulgarie ou dans un pays de l'Union européenne, ne sont pas privés de leurs droits civiques dans leur pays d'origine et ont, au préalable, déclarés leur intention de voter sur le territoire bulgare.

La procédure du bulletin unique, instaurée pour les élections législatives, est modifiée. Chaque liste disposera d'un bulletin séparé comprenant une case devant chaque nom pour que les électeurs puissent éventuellement exercer leur préférence à l'égard d'un candidat.

Une amende de 50 à 2000 Leva sanctionnera toute violation des dispositions de cette loi. Ces montants sont portés de 500 à 5000 Leva si la personne concernée est en charge d'une responsabilité administrative.

La double polémique

Après deux premières lectures, au cours desquelles la principale mesure litigieuse a été âprement discutée, voire « réservée » pour une discussion ultérieure, les 126 articles (sans compter plusieurs dispositions finales, complémentaires et transitoires) de la loi électorale ont été définitivement adoptés, en troisième et dernière lecture, par une majorité qui ne recouvre pas celle de la coalition gouvernementale de centre gauche.

La première polémique suscitée par cette loi porte évidemment sur la mesure qui exclut du vote aux élections européennes les citoyens bulgares vivant en dehors du territoire de l'Union européenne (Article 31, alinéa 2) [2]. La presse bulgare parle à son égard de « clause de sédentarité ». On l'aura compris, cette mesure vise tout particulièrement les Bulgares d'origine turque émigrés en Turquie depuis de très nombreuses années mais qui continuent à prendre part à la vie politique nationale et surtout locale en Bulgarie [3]. Depuis plusieurs années, certains « abus » ont été dénoncés, notamment le transport d'électeurs par bus depuis la Turquie le jour des élections. Ce vote, qui serait parfois accompagné de fraudes, est exclusivement en faveur du DPS.

Selon certains juristes, cette disposition de la loi électorale serait contraire à plusieurs articles de la constitution. Les articles 26, alinéa 1, et 42 sont notamment mentionnés [4]. Encore faut-il que cette éventuelle inconstitutionnalité soit sanctionnée par la Cour constitutionnelle et que, pour cela, elle soit saisie par les personnes ou les autorités habilitées (48 députés [5], président de la République, Conseil des ministres, Procureur général, Présidents des deux Cours suprêmes, Médiateur).

Les spécialistes bulgares en matière électorale indiquent que la mesure instaurée par cette loi n'est pas de nature à porter fondamentalement atteinte aux intérêts électoraux du DPS lors de ces élections européennes [6]. Même sans cet apport de voix, le parti devrait obtenir le nombre de sièges auquel il peut légitimement prétendre.

En revanche, ce que le DPS redoute, c'est qu'une « clause de sédentarité » identique soit adoptée, par parallélisme des formes en quelque sorte, pour les élections locales qui auront lieu cet automne en Bulgarie. Certaines municipalités détenues par le DPS pourraient alors « basculer » dans l'escarcelle d'autres partis politiques ; certains équilibres dans des Conseils municipaux également, sans parler des postes de maires (élus de manière distincte des Conseils municipaux). Quand on sait le rôle majeur que les municipalités seront amenées à jouer dans les années qui viennent en matière de développement économique et de distribution de « fonds européens » divers, l'enjeu est de taille. Ce dernier est non seulement d'ordre politique (le clientélisme est une technique politique encore vivace en Bulgarie) mais également d'ordre économique !

La seconde polémique porte sur la majorité politique qui a adopté cette loi. Lors du vote en dernière lecture, le parti centriste du NDSV, membre de la coalition gouvernementale de centre gauche, s'est en effet allié aux divers partis d'opposition de la droite (ODS, DSB et BNS) et au parti extrémiste « Ataka ».

Pour être tout à fait exact, il faut ajouter que trois représentants de la mouvance socialiste [7] se sont joints au vote final de la loi et qu'environ une vingtaine de députés, essentiellement du BSP, se sont abstenus. Le président de l'Assemblée nationale, Gueorgui Pirinski, bien qu'étant l'un des membres les plus éminents du parti socialiste (BSP) a également voté cette loi. Sur le plan personnel, étant élu dans la région de Pazardjik, dans laquelle de nombreux habitants se sentent ostracisés par leurs concitoyens d'origine turque, il ne pouvait pas faire autrement au risque d'avoir du mal à retrouver facilement un siège aux prochaines élections législatives. Sur le plan politique, certains observateurs indiquent qu'il manifeste publiquement une « tendance » au sein du parti socialiste qui est sans doute loin d'être minoritaire.

Lors de l'examen de la loi, et à plusieurs reprises, le DPS a évidemment quitté le parlement pour protester contre la mesure qui le vise directement. C'était bien le moins qu'il pouvait faire pour montrer sa mauvaise humeur (et mobiliser son électorat). Il n'est quand même pas allé jusqu'à menacer de quitter la coalition gouvernementale ce qui aurait pu provoquer une crise politique majeure et le report des élections européennes mais aussi, éventuellement, sa sortie du pouvoir (et donc la fin des quelques avantages variés qu'il en retire).

Les conséquences politiques

Un récent sondage d'opinion indique qu'environ 87 % des Bulgares approuvent cette mesure d'exclusion des électeurs Bulgares vivant en dehors de l'Union européenne. On comprendra également facilement que, dans ce même sondage et dans une proportion similaire, une majorité de bulgares d'origine turque soit d'un avis contraire. Bien que la question n'ait pas été posée explicitement, on peut imaginer que l'on retrouverait des majorités identiques si la question portait sur la même exclusion dans les autres élections, législatives ou locales.

Il y a là, en gestation, une question fondamentale sur la « citoyenneté » et la « nationalité » que la société bulgare va devoir trancher à plus ou moins court terme. Poser le problème dans toutes ses dimensions et l'examiner « à froid » (plutôt que d'avoir à le résoudre « à chaud ») serait un signe de maturité de la classe politique bulgare et un signe supplémentaire de responsabilisation d'une « société civile » toujours en construction. Car il ne s'agit pas seulement des milliers de bulgares vivant en Turquie mais également des milliers d'autres qui se sont expatriés (plus ou moins définitivement en acquérant éventuellement une autre nationalité) aux quatre coins du monde [8].

Pour des raisons qu'il serait trop long d'aborder ici, la classe politique bulgare a toujours refusé depuis dix-sept ans au moins de se saisir de ce problème au fond, préférant vivre dans l'illusion, sympathique bien que souvent factice, de « l'exemplarité bulgare » en matière de cohabitation ethnique dans le contexte des Balkans en général et des conflits sanglants de l'ex-Yougoslavie en particuliers.

L'intérêt des acteurs politiques de la transition bulgare, au gré des vicissitudes politiques et des alternances, a été de « faire comme si » le problème ethnique n'existait plus. C'est que la survie de certaines forces politiques au pouvoir - à droite comme à gauche - est déjà passée et passe encore par une alliance parlementaire avec le DPS. Ce fut le cas du gouvernement SDS de F. Dimitrov de 1991 à 1992 [9], puis du gouvernement de L. Berov [10] de 1992 à 1994 ; du NDSV de 2001 à 2005. C'est le cas du BSP aujourd'hui.

Comme ce débat serait, sur le plan politique du moins, de nature « structurante », le parti pivot de la vie politique bulgare, le BSP, se garde de l'aborder de front. N'ayant pas d'alliés à gauche (par héritage communiste et par volonté hégémonique sur cet espace de gauche), le BSP ne peut désormais parvenir au pouvoir qu'en faisant alliance avec un parti « centriste » ou un parti que l'on pourrait qualifier, faute de mieux, « d'autre » ; ou les deux à la fois si nécessaire (comme c'est le cas aujourd'hui).

La majorité ad hoc qui vient d'adopter cette loi au parlement est très significative car elle fait « bouger les lignes » du cloisonnement politique en Bulgarie. Le BSP se trouve aujourd'hui dans une situation délicate dans la mesure où, plus il collabore avec le DPS au pouvoir, plus une partie nationaliste de son électorat va avoir tendance à se « réfugier » dans un vote xénophobe (anti-turc) en faveur d'Ataka (ce qui pose, incidemment, la question des « origines politiques » de ce mouvement, de l'organisation de ses structures locales et de son instrumentalisation politique [11]).

Pour s'opposer concrètement à cette mesure électorale, le président de la République aurait pu faire usage de son droit de veto et demander une nouvelle lecture. En signant le décret de promulgation le 5 mars, Il ne l'a pas fait pour deux raisons au moins. La première le concerne directement. Tous les observateurs estiment que la loi aurait été à nouveau adoptée dans les mêmes termes par le parlement selon la procédure prévue par la constitution (majorité simple). Un tel « camouflet » aurait affaibli la position politique du président qui vient tout juste d'entamer son second mandat de cinq ans. La seconde est plus politique. Bien que réélu grâce « au vote turc », le président G. Parvanov n'oublie pas qu'il est socialiste et que les prochaines échéances électorales (locales) de cet automne vont placer son parti en première ligne. Les mêmes motivations valent pour sa possibilité de saisir la Cour constitutionnelle.

Défendre ouvertement les intérêts électoraux du DPS aura un « coût » politique d'autant plus élevé au sein de l'électorat socialiste potentiel que cette défense serait trop ostentatoire. Ce n'est donc ni son intérêt personnel, ni celui de sa famille politique. De nombreux observateurs ont pu noter que le président était d'ailleurs resté étrangement « silencieux » sur cette affaire jusqu'à la publication d'un court communiqué expliquant sa décision de promulguer la loi en l'état.

La loi pourrait être encore théoriquement soumise à la Cour constitutionnelle par 1/5 des députés mais, il faudrait alors que 14 parlementaires socialistes apportent leur soutien aux 34 députés du DPS. En l'état actuel des choses, cet apport est difficilement concevable. Pour ces députés socialistes, on pourrait alors parler de « suicide électoral ». On conçoit mal, ensuite, comment le Conseil des ministres pourrait saisir la Cour ni sur quelles motivations les autres autorités pourraient le faire sans être soupçonnées d'agir sous la pression du politique. Même si cette saisine était finalement déposée, rien ne préjuge enfin de la réponse que pourrait faire la Cour dans quelques semaines.

Les trois partis membres de la coalition gouvernementale actuelle ont voulu minimiser ce « dérapage ». A l'occasion de la récente motion de censure déposée par la droite sur la question des déficiences actuelles du système de santé, elle a pu faire preuve, apparemment, d'une « cohésion » retrouvée.

L'événement de l'adoption de cette loi est pourtant loin d'être aussi anodin qu'il en a l'air au premier abord. En prenant l'initiative de s'allier aux partis de la droite sur cette loi électorale, le NDSV se « recentre », montre qu'il existe encore face au BSP et prend date politiquement [12]. Le parti socialiste, quant à lui, est manifestement mal à l'aise. D'une part, il sait pertinemment que son électorat est majoritairement pour une telle mesure à l'égard du vote des bulgares vivant en Turquie mais, d'autre part, il a besoin du DPS pour se maintenir au pouvoir. Sauf à trouver un nouvel allié politique sur sa droite, un nouveau parti centriste par exemple, qui lui permettrait de se débarrasser de ces alliés peu fiables et encombrants que représentent le NDSV de l'ancien monarque, Siméon de Saxe-Cobourg, et le DPS d'Ahmed Dogan.

Les choses ne semblent manifestement pas encore suffisamment mûres politiquement pour envisager des élections législatives anticipées (le NDSV le sait et en profite) même si un nouveau parti centriste (le G.E.R.B.) créée par le maire de Sofia (Boïko Borisov), pourrait à l'occasion servir d'allié potentiel. A moins que celui-ci ne préfère s'entendre justement avec les partis de droite - si toutefois ses leaders comprennent cette option qui s'offre à eux - pour écarter le BSP du pouvoir.

Manifestement, le DPS vient de subir ce que l'on pourrait appeler un « avertissement sans frais ». De nombreux observateurs politiques considèrent qu'il a très bien su jouer de sa position charnière sur l'échiquier politique pour bénéficier d'un accès au pouvoir. Beaucoup de Bulgares (y compris à gauche) estime cet accès manifestement exagéré par rapport à sa force politique réelle. Une épée de Damoclès semble désormais suspendue au-dessus de sa tête ; jusqu'aux élections locales de cet automne en tout cas. Dans l'une de ses analyses politiques, le journal Sega indique, en faisant un jeu de mot sur la signification en turc du nom du leader du DPS, Ahmed Dogan, que le « faucon » vient de se faire rogner les ailes (en turc, dogan veut dire faucon).

Premiers sondages

Quelques jours avant l'adoption de la loi pour l'élection des députés bulgares au Parlement européen, un sondage indiquait que l'opinion publique ne semblait pas mobilisée par ce scrutin qu'elle estime très éloigné de ses préoccupations quotidiennes. Il reste encore environ deux mois aux partis politiques pour faire campagne et souligner les enjeux de la défense des nombreux intérêts bulgares au parlement européen.

À l'heure actuelle, moins de 38 % des personnes interrogées indiquent qu'elles ont l'intention de se déplacer pour élire leurs représentants à Strasbourg et à Bruxelles. Selon ce premier sondage, la répartition en sièges serait la suivante : Parti socialiste : 6 ou 7 sièges (+ ou - 12 %) ; le parti Citoyens pour le développement européen de la Bulgarie (G.E.R.B.) : 4 ou 5 sièges (+ ou - 8 %) ; le Mouvement pour les droits et les libertés (DPS) : 2 ou 3 sièges (+ ou - 5,5 %) ; Ataka : 2 ou 3 sièges (+ ou - 4 %) ; Selon leur score respectif, les partis de droite et du centre (ODC, DSB et NDSV) se partageraient les 2 ou 3 sièges restants.

Quels que soient les résultats, cette première élection européenne sera intéressante à observer pour saisir les évolutions politiques internes de la Bulgarie au lendemain de son entrée dans l'Union européenne. Elle devrait surtout consacrer l'avènement sur la scène politique du G.E.R.B., le nouveau parti de l'actuel maire de Sofia. Ses futurs représentants ont obtenu l'assurance d'être accueillis au sein du groupe PPE. Le « leader informel », du G.E.R.B., B. Borisov, a d'ailleurs récemment reçu le soutien remarqué du candidat à l'élection présidentielle française, Nicolas Sarkosy, dont il a fait la connaissance lorsqu'il était le Secrétaire général du ministère de l'Intérieur sous le mandat du gouvernement dirigé par le Premier ministre, Siméon II de Bulgarie.

NOTES

[1] Chargé de recherche au CNRS - CERSA - Université Paris 2

[2] On peut signaler toutefois que, sur le principe, une telle mesure discriminante existe déjà dans plusieurs pays européens, parfois même de manière plus draconienne. L'Autriche, le Danemark, le Portugal et les Pays-Bas, par exemple, n'accordent le droit de vote qu'à ceux de leurs ressortissants qui résident dans un Etat de l'Union. Au Royaume-Uni, les citoyens résidant à l'étranger n'ont le droit de vote que s'ils sont fonctionnaires ou membres des forces armées.

[3] Selon certains chiffres avancés, environ 300.000 bulgares d'origine turque vivraient désormais en Turquie et 60 à 80.000 exerceraient leur droit de vote comme citoyens bulgares, en Turquie directement ou dans leur région natale en Bulgarie.

[4] Art. 26-1 : « Les citoyens de la République de Bulgarie, où qu'ils se trouvent, ont tous les droits et obligations énoncés dans la présente constitution » et Art. 42 : « 1. Les citoyens ayant l'âge de 18 ans révolus, à l'exception de ceux qui sont placés sous tutelle et de ceux qui purgent une peine privative de liberté, ont le droit d'élire les organes de l'Etat et les organes locaux et de prendre part aux référendums. 2. L'organisation et les procédures de déroulement des élections et des référendums sont fixées par la loi. »

[5] Le groupe parlementaire du DPS ne comprend que 34 députés. Il ne peut donc saisir tout seul la Cour constitutionnelle.

[6] Malgré les dispositions prévues par la loi et ses annexes, certains spécialistes soulignent qu'il sera certainement difficile de faire respecter scrupuleusement cette mesure dans plusieurs régions.

[7] Sur les 82 députés de « gauche », élus sous l'étiquette « Coalition pour la Bulgarie », 74 sont directement issus du parti socialiste et 8 seulement d'autres « partis de gauche ».

[8] Pour de multiples raisons, les chiffres généralement avancés sont difficilement vérifiables mais (hors Turquie) on parle d'environ 1 million de Bulgares « expatriés » dans le monde (Russie, Amériques, Australie et Europe).

[9] Bien que ne participant pas à son gouvernement, le DPS a commencé par le soutenir. C'est sur une « question de confiance » déposée au parlement, que le DPS refusa de voter, que ce gouvernement est tombé.

[10] Dont on doit rappeler qu'il fut, selon la procédure constitutionnelle de l'article 99 alinéa 3, le candidat du DPS au poste de Premier ministre. A l'époque, ce gouvernement était soutenu par le DPS, une partie du SDS et le BSP !

[11] Des observateurs notent qu'à défaut de pouvoir conserver une frange électorale « nationaliste » au sein du BSP, mieux vaut pour lui essayer de la concentrer dans un parti qualifié « d'extrême droite xénophobe », la diaboliser et ainsi la « stériliser » pour empêcher qu'elle se nomadise vers des partis concurrents (à la gauche éventuellement mais surtout à la droite du BSP).

[12] Bien que, d'après plusieurs sondages successifs, son existence sur l'échiquier politique semble sérieusement remise en cause.