La Commission de Venise a averti que les changements législatifs radicaux adoptés en Géorgie en mars 2026 risquaient de porter atteinte à la souveraineté, au système constitutionnel et aux partis politiques du pays, affirmant qu’ils imposaient des restrictions disproportionnées et inutiles aux droits fondamentaux et aux libertés politiques. La législation a eu un impact sur une large partie de la société civile, notamment en limitant la capacité des ONG et d’autres organismes à recevoir des subventions étrangères, entre autres modifications apportées au code pénal et administratif.
Dans un avis adopté lors de sa session plénière des 9 et 10 octobre et daté du 13 octobre, l’organe consultatif du Conseil de l’Europe pour les questions constitutionnelles a déclaré que la législation menaçait le pluralisme démocratique et pourrait empêcher la formation et la survie d’une opposition politique.
« À la lumière de ces conclusions, la Commission de Venise est fermement convaincue que la législation examinée ne poursuit pas l’objectif de protéger et de renforcer la souveraineté de la Géorgie et des partis politiques contre les influences et ingérences étrangères. Il impose plutôt des restrictions disproportionnées et inutiles aux droits fondamentaux et aux libertés politiques des citoyens géorgiens, concernant en particulier la liberté d’association et d’expression et empêchant la formation et la survie d’une opposition politique – en particulier si l’on considère l’impact cumulatif et systémique du cadre législatif du 4 mars 2026 dans son ensemble, y compris les récents amendements évalués dans l’avis de la Commission de Venise sur les amendements du 16 octobre 2025 à la loi organique sur les associations politiques de citoyens et les lois connexes », indique l’avis.
La commission a recommandé de reconsidérer fortement le recours aux sanctions pénales en cas de manquement aux obligations prévues par la loi sur les subventions et à certains autres comportements couverts par la législation. Il a déclaré que de tels comportements devraient plutôt être traités par des mesures administratives accompagnées de solides garanties procédurales.
Georgian Dream critique de plus en plus la Commission de Venise dans un contexte de détérioration des relations avec l’Occident. En janvier 2026, le président du Parlement Shalva Papuashvili a décrit la commission comme un « outil politique utilisé contre les pays pour imposer divers instruments ou institutions motivés par un agenda politique ».
Définition large des subventions
L’avis de 23 pages examine les amendements adoptés par le Parlement géorgien le 4 mars 2026 à la loi sur les subventions, à la loi sur les associations politiques de citoyens, au code pénal et à la législation connexe.
La commission a évalué les changements dans le contexte d’un cadre législatif plus large régissant le financement étranger, la société civile et l’activité politique, notant que les amendements de mars s’appuient sur des mesures antérieures adoptées depuis 2023.
L’une de ses principales préoccupations concerne la définition élargie d’une subvention. Les modifications apportent une gamme plus large de soutien financier et en nature dans la définition, y compris l’assistance technique, le partage de connaissances et d’expertise, de services et d’autres formes d’assistance ou de coopération.
Certaines catégories de subventions nouvellement définies nécessitent l’approbation préalable du gouvernement.
La commission a averti que la formulation large et ouverte de la loi rend difficile aux personnes et aux organisations de déterminer si leurs activités entrent dans son champ d’application. Il cite spécifiquement la coopération professionnelle ordinaire, les échanges universitaires, les programmes de formation, les projets de recherche et le dialogue politique comme exemples d’activités dont le statut peut être flou.
Il a également exprimé des inquiétudes quant à l’étendue du pouvoir discrétionnaire des autorités, affirmant que les concepts juridiques clés doivent être clarifiés et définis de manière étroite pour garantir la sécurité et la prévisibilité juridiques.
Sanctions pénales et restrictions politiques
L’avis soulève des inquiétudes quant à la responsabilité pénale introduite par les amendements en cas de violation des exigences liées aux subventions. Certaines infractions, notamment le fait de recevoir ou d’utiliser une subvention étrangère sans l’approbation préalable du gouvernement, sont passibles de peines de prison pouvant aller jusqu’à six ans.
La commission a fait valoir que le droit pénal ne devrait être utilisé qu’en dernier recours, lorsque des mesures moins intrusives s’avèrent insuffisantes. Il a recommandé que les manquements aux obligations liées aux subventions soient traités par des mesures administratives et des garanties procédurales appropriées.
L’avis examine également une disposition interdisant aux personnes d’adhérer à un parti politique pendant huit ans si elles ont perçu des revenus dans le cadre d’un contrat de travail avec une organisation poursuivant les intérêts d’une puissance étrangère.
La commission a souligné que la restriction concerne l’appartenance à un parti plutôt que l’éligibilité à se présenter aux élections. Il a critiqué la mesure parce qu’elle s’appliquait indépendamment du fait que l’individu s’était livré à un comportement illégal, avait agi sous la direction d’une puissance étrangère ou avait exercé une influence inappropriée.
Il a averti que les restrictions pourraient décourager la participation à la vie politique et créer un effet dissuasif s’étendant au-delà de ceux directement concernés par la législation.
La commission a également fait part de ses inquiétudes concernant les pouvoirs élargis du Bureau national d’audit pour surveiller les activités financières des partis politiques et d’autres acteurs, ainsi que les dispositions permettant à des personnes d’être interrogées devant un juge d’instance si elles peuvent posséder des informations pertinentes pour les activités de contrôle du bureau.
Il a déclaré que les dispositions pertinentes étaient formulées de manière trop large et a appelé à des limites plus claires et à des garanties plus solides contre les ingérences arbitraires.
La Commission critique le processus législatif
La commission a également critiqué le processus par lequel les amendements ont été adoptés.
Le paquet législatif a été enregistré le 21 janvier 2026 et a passé sa première lecture le 3 février, sa deuxième lecture le 18 février et sa troisième lecture le 4 mars.
La commission a noté que les notes explicatives accompagnant les projets de loi indiquaient qu’aucune organisation étatique ou non étatique, expert ou groupe de travail n’avait participé à leur préparation. Ils ont également déclaré qu’aucune évaluation par une organisation, une institution, un groupe de travail ou un expert n’avait été entreprise et qu’aucun examen comparatif de législations similaires ou d’expériences d’autres pays n’avait été préparé.
La commission a souligné que la législation affectant les droits fondamentaux, la participation politique et la société civile nécessite un processus inclusif et transparent permettant aux acteurs concernés d’exprimer leurs points de vue.
L’avis indique également que les représentants du gouvernement géorgien et de Georgian Dream ont refusé de rencontrer la délégation de la commission lors de ses consultations en septembre. L’Agence nationale de gestion des subventions et le Bureau national d’audit ont également refusé de rencontrer la délégation.
Dans sa conclusion, la commission a déclaré que la législation était contraire aux normes internationales en matière de pluralisme et de démocratie.
« Cette législation est contraire aux normes internationales en matière de pluralisme et de démocratie. Plutôt que de protéger la souveraineté de la Géorgie, le système constitutionnel et les partis politiques contre les influences et ingérences étrangères, la législation en jeu risque de les porter gravement atteintes», indique l’avis.
La commission a regretté que les autorités géorgiennes n’aient pas souhaité s’engager avec elle dans la préparation de l’avis, mais reste ouverte au dialogue.
