Commission de Venise sur la loi géorgienne sur les subventions
La Commission de Venise a publié un avis critique sur la loi géorgienne sur les subventions. Dans son avis final, la Commission maintient fermement que la législation ne répond pas à ses objectifs déclarés de protection et de renforcement de la souveraineté de la Géorgie ou de protection des partis politiques contre les influences et ingérences étrangères.
La Commission de Venise, officiellement connue sous le nom de Commission européenne pour la démocratie par le droit, est un organe consultatif indépendant du Conseil de l’Europe qui traite des questions constitutionnelles et juridiques. Depuis plus de deux ans, les autorités géorgiennes critiquent vivement la Commission. Le Premier ministre Irakli Kobakhidze l’a qualifié de l’une des institutions européennes les moins sérieuses, tandis que le président du Parlement Shalva Papuashvili a déclaré qu’elle était effectivement devenue un commentateur politique ordinaire.
Selon l’avis, la loi impose des restrictions disproportionnées et injustifiées aux droits fondamentaux et aux libertés politiques des citoyens géorgiens, notamment à la liberté d’association et à la liberté d’expression. Cela fait également obstacle à la formation et à l’existence d’une opposition politique.
L’avis de 25 pages a été adopté lors de la session plénière de la Commission des 9 et 10 octobre 2027 et publié le 13 octobre. La Commission a préparé son évaluation à la demande d’Elvira Kovács, présidente de la commission de suivi de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe.
Le document examine un ensemble d’amendements législatifs adoptés le 4 mars 2026 par la majorité parlementaire du parti au pouvoir, le Rêve géorgien. Les amendements concernent la loi sur les subventions, la loi organique sur les associations politiques de citoyens, le Code pénal et la législation connexe.
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Que dit l’avis ?
La Commission de Venise a appelé les autorités géorgiennes à réviser la législation régissant les subventions étrangères, l’activité politique et la responsabilité pénale qui y est associée. Selon l’évaluation de la Commission, la formulation large et vague de ces lois confère à l’exécutif des pouvoirs excessifs et pourrait conduire à des restrictions du pluralisme politique.
La Commission exhorte vivement les autorités à accorder une attention particulière à la révision des sanctions pénales et des dispositions ambiguës qui donnent à l’exécutif une large latitude pour interpréter la loi.
L’une des principales préoccupations de la Commission de Venise est la définition large d’une « subvention ». Selon la législation actuelle, les subventions peuvent inclure non seulement une aide financière, mais également un soutien technique, des conseils d’experts, divers services, des formations et d’autres formes de coopération.
De plus, les organisations doivent obtenir l’approbation préalable des autorités de l’État pour recevoir certains types de financements étrangers.
De l’avis de la Commission, la combinaison d’une définition large d’une subvention et de l’exigence d’une autorisation préalable laisse les organisations dans un état d’insécurité juridique et donne aux autorités une large marge de manœuvre pour restreindre leurs activités.
L’avis note qu’une formulation législative vague ne respecte pas le principe de sécurité juridique. Ce principe exige que les lois soient suffisamment claires et prévisibles pour permettre aux individus et aux organisations de déterminer leurs droits et obligations.
La Commission de Venise estime que ces restrictions pourraient entraver la formation et le maintien de forces politiques d’opposition et, par conséquent, porter atteinte au pluralisme politique.
La Commission souligne que la protection de la souveraineté nationale et la prévention des ingérences étrangères ne justifient pas en elles-mêmes des restrictions disproportionnées aux droits fondamentaux.
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Les autorités ont refusé de coopérer avec la Commission
Dans son avis, la Commission de Venise note que le gouvernement géorgien, la majorité parlementaire, l’Agence de gestion des subventions de l’État et le Bureau national d’audit ont tous refusé de rencontrer ses représentants.
L’Agence de gestion des subventions de l’État est précisément l’organisme qui doit être dissous.
« La Commission de Venise regrette que les autorités géorgiennes n’aient pas voulu dialoguer avec la Commission lors de la préparation de cet avis, même si la Commission elle-même reste ouverte au dialogue », conclut le document.
Commentaires
Tamta Mikeladze, directrice du Centre de justice sociale :
Entre autres choses, la Commission a déclaré ce qui suit :
- Le cadre juridique qui sous-tend la loi manque de sécurité juridique et de prévisibilité. Des concepts clés – tels que « subvention », activités « liées à des questions politiques », « organisation représentant les intérêts d’un État étranger », « personne ayant un objectif parti politique déclaré », « créant une impression d’illégitimité » et « porter atteinte aux intérêts de l’État » – reposent sur une formulation excessivement large et imprécise.
- Les mécanismes de répression, de sanctions et d’inspection prévus par la loi suscitent de sérieuses inquiétudes au regard des normes internationales relatives aux droits de l’homme.
La Commission recommande vivement de reconsidérer le recours à des sanctions pénales en cas de manquement aux procédures et obligations établies par la loi sur les subventions. De telles violations devraient être traitées exclusivement par des mesures administratives, à condition que des garanties procédurales adéquates et solides soient en place.
- L’effet dissuasif sur le secteur et la sphère publique conduira à leur paralysie. Confrontés aux pouvoirs de contrôle préalable et de surveillance étendus des autorités, ainsi qu’à la menace d’enquêtes, de poursuites pénales et d’emprisonnement, les individus et les organisations peuvent raisonnablement décider de s’abstenir de toute activité licite protégée par la Convention européenne des droits de l’homme. En conséquence, l’exercice de la liberté d’association et de la liberté d’expression, ainsi que le droit de participer aux processus politiques, seront probablement restreints – non pas tant par des interdictions directes, mais, plus important encore, par la création d’un environnement juridique dans lequel les risques associés à l’engagement civique deviennent si élevés que leur prise peut sembler injustifiée et dangereuse.
Je suis convaincu que la Cour européenne parviendra très prochainement à la même conclusion dans les affaires que nous lui avons soumises. Georgian Dream affirme être attaché à l’État de droit et au respect des décisions de justice. Voyons comment il honore cet engagement.
Tamar Oniani, présidente de l’Association des jeunes avocats géorgiens :
Les modifications apportées en mars 2026 à la loi sur les subventions et à la législation connexe, notamment au Code pénal, ont eu des conséquences destructrices. Ils ont considérablement élargi la définition d’une « subvention » tout en laissant délibérément la formulation ambiguë, criminalisant ainsi l’obtention de subventions dites « non autorisées ». L’objectif était de créer un autre outil de contrôle puissant entre les mains des autorités.
Examinons maintenant les conclusions de la Commission de Venise sur ces amendements.
Ils peuvent être résumés en deux points principaux (voir également le paragraphe 83 de l’avis initial) :
- Les amendements n’ont aucun objectif légitime.
La Commission de Venise conclut que la législation ne répond pas à l’objectif déclaré de protéger ou de renforcer la souveraineté de la Géorgie ou de protéger ses partis politiques de l’influence et de l’ingérence étrangères.
- En réalité, les amendements visent à utiliser la loi comme un outil pour faire avancer un agenda politique, notamment pour renforcer le contrôle sur la société civile et les groupes politiques d’opposition. De l’avis de la Commission de Venise, les amendements imposent des restrictions disproportionnées et excessives aux droits fondamentaux et aux libertés politiques des citoyens géorgiens, en particulier la liberté d’association et la liberté d’expression.
La législation fait obstacle à la formation et à l’existence d’une opposition politique.
Cela est particulièrement pertinent si l’on considère l’impact cumulatif et systémique du cadre législatif dans son ensemble, tel qu’il existait au 4 mars 2026.
La législation examinée contredit les normes internationales en matière de pluralisme et de démocratie.
Plutôt que de protéger la souveraineté, l’ordre constitutionnel et les partis politiques de la Géorgie contre l’influence et l’ingérence étrangères, la législation risque de les affaiblir.
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Que prévoit la loi dite sur les subventions ?
Un ensemble d’actes législatifs adoptés le 4 mars 2026 ont considérablement élargi la définition d’une « subvention » pour inclure à la fois le soutien financier et non financier, à condition que ce soutien puisse être utilisé pour influencer la politique intérieure ou étrangère, y compris les activités liées aux intérêts d’un État ou d’une force politique étrangère.
La loi renforce également le contrôle exercé par le Bureau national d’audit sur l’octroi et la réception des subventions. Les entités juridiques étrangères qui financent des succursales opérant en Géorgie sans l’approbation du gouvernement s’exposent à des sanctions, notamment une amende égale au double de la valeur de la subvention.
Les violations de la législation sur les subventions peuvent également entraîner une responsabilité pénale. Les sanctions comprennent des amendes, des travaux d’intérêt général ou une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à six ans.
Les amendements affectent également le processus politique. Les personnes qui travaillent principalement pour des organisations financées par des sources étrangères ne peuvent adhérer à un parti politique pendant huit ans. En outre, les restrictions imposées aux partis politiques s’appliquent également aux entités qui ne sont pas formellement des partis mais qui exercent dans la pratique une activité politique.
Le paquet législatif renforce également la responsabilité administrative des entreprises privées qui participent à des activités politiques publiques.
L’un des aspects les plus controversés des amendements concerne un ensemble de nouvelles dispositions dans le Code criminel qui élargissent la définition de « l’extrémisme ». En vertu d’un nouvel article, les appels publics à des actions contre l’ordre constitutionnel – y compris les appels à désobéir aux autorités ou à établir des structures alternatives – peuvent constituer des infractions pénales.
En outre, les délits motivés par le refus de reconnaître les autorités constitutionnelles sont qualifiés d’infractions commises avec des circonstances aggravantes, augmentant la peine d’au moins un an.
Les experts soutiennent qu’une telle formulation permet une interprétation large et augmente le risque que la loi puisse être utilisée contre la dissidence et les activités critiques.
Commission de Venise sur la loi géorgienne sur les subventions
