Modèle chypriote pour la Géorgie
L’article original a été publié sur The new Union Post
Auteur : Federico Baccini, rédacteur en chef du New Union Post
Depuis que Chypre a rejoint l’Union en 2004, le manque d’intégrité territoriale n’a posé « aucune sorte de problème existentiel pour l’UE dans son ensemble », explique Denis Cenușa, expert associé au Centre d’études de géopolitique et de sécurité, citant la relation particulière avec la Turquie.
La situation avec l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie pourrait toutefois être très différente.
Il existe un défi commun à l’Ukraine, à la Moldavie et à la Géorgie – les trois derniers candidats à l’adhésion à l’Union européenne. Un examen plus approfondi révèle que le même problème les lie également à Chypre, qui fait partie de l’UE depuis plus de vingt ans.
Dans chaque cas particulier, les autorités centrales ne contrôlent pas totalement certaines parties de leur territoire national.
Pour l’Ukraine, il s’agit du Donbass et de la Crimée ; pour la Moldavie, la Transnistrie ; et pour la Géorgie, l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud.
Pour les trois candidats à l’adhésion, l’existence de régions séparatistes ou de territoires occupés par la Russie constitue non seulement une préoccupation nationale urgente, mais aussi une question extrêmement complexe pour l’UE.
Pendant ce temps, trente ans après la division de l’île entre la République de Chypre et la République turque de Chypre du Nord, c’est la première qui a adhéré à l’Union en 2004 – sans réunification avec la seconde.
Cela soulève une question importante : dans quelle mesure Nicosie peut-elle servir de précédent à Bruxelles en envisageant l’adhésion de ces trois nouveaux candidats ?
« À mon avis, il est très difficile de qualifier Chypre de solution positive. Je dirais que c’est la seule façon pour l’UE d’avancer », explique Denis Cenușa, expert associé au Centre d’études de géopolitique et de sécurité (GSSC), dans une interview au New Union Post.
La question devient encore plus délicate lorsqu’on l’envisage dans le contexte du processus actuel d’élargissement de l’UE.
Un facteur clé est que l’adhésion à l’UE pourrait faire partie des « garanties de sécurité » offertes à l’Ukraine lors de futures négociations de paix avec la Russie.
Au fond, le dilemme est de savoir si Kiev et Bruxelles devraient poursuivre une adhésion rapide pour une Ukraine qui – du moins de facto – n’a pas de contrôle sur ses régions occupées par la Russie, ou si l’adhésion devrait être reportée jusqu’à ce que Kiev réaffirme sa pleine souveraineté à travers ses frontières internationalement reconnues.
« Lorsque l’UE a accordé le statut de candidat à l’Ukraine, elle n’a pas fait de distinction entre les régions contrôlées par Kiev et celles sous occupation russe », note Cenușa. L’adhésion, chaque fois qu’elle aura lieu, s’appliquera au pays dans son ensemble – « et le même principe s’applique à la Géorgie et à la Moldavie ».
Une autre question est de savoir si des hostilités actives pourraient encore être en cours, même si Bruxelles « a déjà créé un précédent » en ouvrant des négociations d’adhésion avec un pays en guerre contre une menace directe pour la propre sécurité de l’UE.
«C’est sans précédent dans l’histoire de l’élargissement», souligne Cenușa. Même l’exemple de Chypre ne peut pas aider à dénouer ce nœud diplomatique.
Le cas chypriote peut-il s’appliquer à l’Ukraine, à la Moldavie et à la Géorgie ?
« Le manque d’intégrité territoriale à Chypre n’a jamais représenté un problème existentiel pour l’UE. Vraisemblablement, la même hypothèse s’applique aux territoires de Géorgie, de Moldavie et d’Ukraine », reconnaît Cenușa.
Lorsque ces pays ont obtenu le statut de candidats, « l’UE savait très bien ce qu’elle faisait », mais a choisi d’aller de l’avant, en s’inspirant de l’exemple d’un État membre dont le conflit territorial « n’a pas vraiment créé de problèmes pour l’Union dans son ensemble ».
Après l’occupation turque de la région nord de l’île en 1974, aucun effort diplomatique pour parvenir à la réunification n’a abouti, pas même l’adhésion à l’UE. Le référendum organisé à l’époque a échoué en raison de l’opposition de la communauté chypriote grecque, la population qui a finalement rejoint l’Union.
La République turque de Chypre du Nord reste exclue du projet européen, reconnu uniquement par la Türkiye.
Pourtant, la division de l’île – unique au sein de l’UE – n’a jamais été considérée comme un problème de sécurité à Bruxelles. «Cela a servi comme une sorte de processus d’apprentissage, mettant en évidence les limites de ce qui peut être fait face à un problème qui est existentiel pour le pays mais pas pour l’UE dans son ensemble», note l’expert associé du GSSC.
Il est cependant difficile d’imaginer que la même logique s’applique à la Moldavie, à la Géorgie ou, surtout, à l’Ukraine.
Premièrement, le parti adverse est « un troisième État non candidat occupant les territoires de ses voisins » – et non un État candidat comme la Turquie (bien que son processus d’adhésion soit gelé).
Deuxièmement, la proximité géographique du danger en fait une préoccupation existentielle pour les membres orientaux et baltes de l’UE, faisant de la Russie la principale menace pour l’Union dans son ensemble.
« Cela n’a jamais été le cas en Turquie », souligne Cenușa.
Il est vrai que « le cas de Chypre » illustre comment l’UE peut utiliser l’intégration européenne « comme force motrice » pour encourager ces communautés à se réengager dans l’autorité constitutionnelle. Il existe néanmoins une différence essentielle entre les trois pays candidats.
À Chypre, la zone sous contrôle turc bénéficie d’un « certain degré de développement », car la Turquie est une puissance régionale dotée d’une économie qui fonctionne – malgré ses nombreux défis et faiblesses.
En revanche, dans les territoires séparatistes ou sous contrôle russe d’Ukraine, de Moldavie et de Géorgie, même si la Russie devait soudainement connaître une croissance économique rapide, ces régions resteraient probablement des « zones grises où personne ne serait véritablement intéressé à investir », avec beaucoup moins d’opportunités de développement.
De plus, ni la Turquie ni les territoires sous contrôle turc à Chypre ne sont soumis à des sanctions internationales, contrairement à la Russie et aux territoires occupés par la Russie en Ukraine, qui « ne pourront pas se développer du tout ».
« L’UE ne peut rien faire pour l’Abkhazie, car la Géorgie n’a aucun levier pour y appliquer les normes européennes, contrairement à Chișinău, qui conserve son influence sur la Transnistrie. »
Ce que Chypre a démontré, c’est que l’intégration d’un pays sans contrôle total sur son territoire s’accompagne de limites structurelles inhérentes.
« Il s’agit à la fois d’un problème de sécurité et d’un problème socio-économique », explique Cenușa, en soulignant le développement inégal des territoires, les conflits concernant l’administration publique, l’exode de la population de la zone sous contrôle turc et l’effet dissuasif sur les investissements directs étrangers.
Dans le même temps, en matière de séparatisme, de telles situations peuvent également créer des tensions entre les États membres de l’UE et les pays candidats.
Du point de vue d’Ankara, « ils prétendent parfois que Nicosie et Athènes sont les principaux obstacles à l’adhésion de la Turquie à l’UE » – non pas des déficiences des institutions démocratiques ou de l’État de droit, mais plutôt de mauvaises relations avec les États voisins.
Cenușa doute néanmoins que cela modifie fondamentalement les relations entre Ankara et Bruxelles.
«La Turquie ne fera aucun compromis, car la sécurité est désormais l’un des principaux points à l’ordre du jour des discussions avec l’UE.» Le renforcement de la sécurité européenne nécessite un dialogue avec la Turquie, et « la défense est devenue un facteur crucial dans l’élaboration de la politique d’élargissement de l’UE ».
Politiquement et économiquement, la réunification de l’île est largement considérée comme hautement improbable.
Pourtant, l’UE continue de soutenir la communauté chypriote turque à travers une partie de son budget, qui s’élève à 438 millions d’euros dans le cadre financier pluriannuel (CFP) proposé pour 2028-2034.
Comme l’explique Cenușa, « il s’agit d’une sorte de main cachée visant à maintenir le développement de Chypre aussi équilibré que possible », même si cela ne peut se faire qu’en étroite coordination avec la Turquie, « car elle n’accepterait rien qui se passe là-bas sans son accord ».
Un tel scénario pourrait s’appliquer à la Moldavie, mais pas à la Géorgie ou à l’Ukraine.
Les industries de Transnistrie commercent déjà avec les États membres de l’UE – en particulier la Roumanie – et peuvent bénéficier d’un accès au marché européen, bien que « pas entièrement de manière synchronisée », grâce à la mise en œuvre de l’accord d’association UE-Moldavie.
En Ukraine, même avant 2022, le Donbass et la Crimée n’étaient pas en mesure de commercer avec l’UE, car ils étaient soumis à des sanctions internationales.
En Géorgie, l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud – reconnues uniquement par la Russie et quelques autres pays – existent de facto en tant qu’États indépendants.
« L’UE ne peut vraiment rien faire avec ces deux territoires, car la Géorgie n’a aucun moyen de pression pour imposer les normes européennes », contrairement à Chișinău, qui conserve une certaine influence sur la Transnistrie, coincée entre le territoire constitutionnel de la Moldavie et l’Ukraine.
